Por qué las sanciones son conocidas como el "asesino silencioso
Hemos oído hablar mucho de sanciones en el último año. Tras la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022, Estados Unidos y sus aliados respondieron con sanciones masivas a Rusia y enviaron miles de millones en ayuda militar a Ucrania. La respuesta de la comunidad internacional -encabezada por Estados Unidos- para sancionar a Rusia no tuvo precedentes.
El Departamento del Tesoro de Estados Unidos, en coordinación con los gobiernos de otros 30 países, impuso aproximadamente 2.000 sanciones para debilitar a Rusia. En un reciente discurso ante el Consejo de Relaciones Exteriores, Wally Adeyemo, subsecretario del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, argumentó que estas sanciones económicas lideradas por Estados Unidos han frustrado significativamente los esfuerzos bélicos de Rusia en Ucrania. En concreto, las sanciones pretendían socavar la capacidad de Rusia para construir y comprar armamento y equipos militares avanzados. Pero más de un año después del inicio de la guerra, cabe preguntarse: ¿han funcionado realmente estas sanciones?
Estados Unidos utiliza las sanciones más que ningún otro país del mundo. Las sanciones estadounidenses se extienden por todas partes, desde Irán a Corea del Norte, Siria a Cuba, Bielorrusia a Sudán, Venezuela, Libia, Somalia, y la lista continúa.
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Las sanciones son un arma de doble filo. Son una herramienta que los responsables políticos estadounidenses utilizan para alterar los resultados en otros países evitando una guerra abierta. Pero también pueden causar estragos en una sociedad al afectar a la economía de todo un país a expensas de la población civil. Y, como hemos visto con las sanciones relacionadas con la guerra de Ucrania, pueden devastar grandes franjas de la economía mundial, afectando a poblaciones de todo el mundo. Las sanciones son una herramienta de la guerra moderna y, según investigaciones nuevas y existentes, no son muy eficaces.
¿Cómo funcionan las sanciones estadounidenses?Las sanciones económicas son un medio para alcanzar un fin en la política exterior de Estados Unidos. Las sanciones suelen ir dirigidas contra los violadores de los derechos humanos, como el trato de China a los uigures musulmanes o los saudíes implicados en el asesinato del columnista del Washington Post Jamal Khashoggi, los gobiernos extranjeros adversarios (piense en Irán, Corea del Norte y Siria), las organizaciones terroristas (piense en Hamás o los talibanes de Afganistán), los traficantes de drogas y las actividades relacionadas con las armas nucleares. Y las sanciones adoptan muchas formas, como la prohibición de viajar, el bloqueo de activos y las restricciones comerciales.
Las sanciones pueden ser globales, afectando a toda la economía de un país, o selectivas, para afectar a grupos, empresas e individuos concretos. Además de la treintena de programas de sanciones contra países, hay más de 6.000 personas, empresas y entidades incluidas en la lista negra de Estados Unidos. Las sanciones secundarias también se utilizan para disuadir a terceros de relacionarse con el país, grupo, empresa o individuo sancionado.
Cuba es quizá el ejemplo más conocido de sanciones globales, porque es donde llevan más tiempo en vigor; Estados Unidos mantiene su embargo comercial a Cuba, que comenzó en 1962, con la esperanza de aislar su economía y debilitar al gobierno comunista.
Un caso reciente de sanciones más selectivas es el de Myanmar: Estados Unidos ha sancionado a poderosas personas y entidades vinculadas al régimen militar que derrocó al gobierno elegido democráticamente en 2021. Sanciones como estas bloquean el acceso de las personas a sus activos en Estados Unidos, con el objetivo de debilitar la dictadura militar y promover la democracia en Myanmar.
Basándose en la fortaleza del dólar estadounidense, el razonamiento ha sido durante mucho tiempo que la economía estadounidense es tan importante para el sistema financiero internacional que cualquier medida adoptada por Estados Unidos y sus aliados para dejar fuera de juego a un país, grupo o individuo acabaría por cambiar el comportamiento de ese actor. Como escribió el historiador Nicholas Mulder, "El dólar es la principal moneda de reserva y el medio más popular para el comercio mundial y la emisión de deuda, un vasto segmento de los mercados y empresas internacionales cae bajo la jurisdicción estadounidense de un modo u otro".
El presidente de Estados Unidos, los organismos gubernamentales y el Congreso desempeñan un papel en la promulgación y aplicación de sanciones económicas. A menudo, el presidente determina las sanciones basándose en las autoridades nacionales de emergencia. Aunque el Congreso también puede incluir las sanciones en la legislación, a menudo un presidente emite una orden ejecutiva utilizando las autoridades de emergencia para imponer sanciones sin la aprobación del Congreso. Los departamentos de Estado, Hacienda y Comercio (y a veces los departamentos de Justicia, Seguridad Nacional y Energía) trabajan para aplicar las políticas de los poderes ejecutivo y legislativo.
En su reciente libro The Economic Weapon: The Rise of Sanctions As a Tool of Modern War, Mulder remonta el uso moderno de las sanciones económicas al Presidente Woodrow Wilson y al periodo posterior a la Primera Guerra Mundial. Durante la Primera Guerra Mundial, las potencias aliadas utilizaron bloqueos económicos contra los imperios alemán, austrohúngaro y otomano. Tras ganar la Primera Guerra Mundial, los fundadores de la Sociedad de Naciones, en particular el Presidente Wilson, consideraron las sanciones como "algo más tremendo que la guerra". En otras palabras, una forma de poner fin a las guerras que no implica un conflicto físico.
Según Mulder, la lógica de las sanciones económicas en el periodo de entreguerras imita en muchos aspectos la forma en que los responsables políticos consideran la amenaza de las armas nucleares: Debido a las devastadoras consecuencias a las que se enfrentarían las sociedades, se cree que las sanciones económicas disuadirán a los líderes de ir a la guerra. El atractivo de las sanciones, como en el caso de las armas nucleares, es la idea de que no será necesario utilizarlas porque "estar en cuarentena del comercio mundial era una forma insoportable de encarcelamiento". Amenazar con su uso es suficiente.
Pero este pensamiento ya no es válido. Las sanciones se han convertido en una de las herramientas de política exterior más utilizadas por Estados Unidos, y su uso va mucho más allá de las amenazas. Entre 2000 y 2021, el uso de sanciones por parte de Estados Unidos aumentó más de un 900%. Pero el uso frecuente de sanciones para alcanzar los objetivos de la política exterior estadounidense no significa que tengan necesariamente éxito; más bien, su eficacia es objeto de un amplio debate.
¿Cuál es el inconveniente de las sanciones estadounidenses?Según Mulder, la eficacia de las sanciones estadounidenses ha disminuido con el tiempo: "Mientras que en el periodo 1985-1995, en un momento de gran poder relativo de Occidente, las posibilidades de éxito de las sanciones seguían rondando entre el 35 y el 40 por ciento, en 2016 habían caído por debajo del 20 por ciento".
Algunas estimaciones son incluso más bajas. El último trabajo de la economista Agathe Demarais, Backfire: How Sanctions Reshape the World Against US Interests, muestra que las sanciones estadounidenses desde la década de 1970 sólo han sido efectivas el 13% de las veces.
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Las sanciones económicas, aunque son más eficaces en determinadas circunstancias que en otras (algunas investigaciones sugieren que son más útiles contra otras democracias y que son más eficaces para alcanzar objetivos modestos), tienden a empeorar las relaciones con el país sancionado (incluso con la población civil), no a mejorarlas. En resumen, las sanciones económicas tienen la posibilidad de volverse en contra de Estados Unidos y de sus objetivos.
Un componente importante de la eficacia de las sanciones es también psicológico, explica Lee. Por eso las sanciones pueden crear un efecto de "concentración en torno a la bandera" en los ciudadanos del país sancionado. Este tipo de castigo económico podría empujar a la gente a ponerse más del lado de su gobierno que del de Estados Unidos.
Más allá del escaso éxito en la consecución de objetivos específicos de política exterior, como deponer a un líder concreto o poner fin a las violaciones de los derechos humanos, las condiciones que las sanciones crean para los civiles en los países objetivo pueden ser más mortíferas que la propia guerra. El libro de Mulder muestra cómo las sanciones económicas afectan directamente a la población civil. Por ejemplo, en la Primera Guerra Mundial, el bloqueo económico estadounidense contra Alemania y sus aliados provocó hambrunas y enfermedades masivas que mataron a entre 300.000 y 400.000 personas en Europa Central y a 500.000 en el Imperio Otomano, según las investigaciones del autor.
En Afganistán, el gobierno estadounidense congeló miles de millones de dólares en activos del banco central afgano depositados en el Banco de la Reserva Federal de Nueva York cuando los talibanes llegaron al poder, lo que, según Human Rights Watch, ha contribuido a la catástrofe económica y humanitaria en Afganistán. Mientras tanto, los talibanes siguen en el poder y, según el Programa Mundial de Alimentos, casi 20 millones de personas no consumen suficientes alimentos.
Técnicamente, las sanciones son una herramienta que Estados Unidos puede utilizar para evitar el envío de personal militar a una guerra sobre el terreno, pero no dejan de ser coercitivas y costosas. "Las consecuencias [de las sanciones] son similares a las de la guerra y, en muchos sentidos, más peligrosas que ésta", afirma Rad. "A diferencia de la guerra caliente, donde hay conflicto y caen bombas, las sanciones son un asesino silencioso. No reciben el mismo tipo de cobertura, el mismo tipo de reacción por parte de la gente".
¿Para qué sirven las sanciones?Cuando se emplean correctamente, las sanciones económicas pueden ser eficaces, dijo el economista Demarais a NPR en una entrevista reciente, pero es un panorama complicado. La cronología de los acontecimientos sugiere que las sanciones a Irán, por ejemplo, proporcionaron a Estados Unidos una palanca para negociar que, en última instancia, condujo al histórico acuerdo nuclear de 2015; sin embargo, otros análisis del acuerdo nuclear iraní sugieren que los factores internos y años de meticulosa diplomacia fueron los factores principales de la ecuación, no las sanciones.
La utilidad de las sanciones contra Rusia también es objeto de debate. Es cierto que han perjudicado a la economía rusa, pero las sanciones aún no han conseguido que Rusia reduzca su invasión de Ucrania. Rusia se ha adaptado a su nueva realidad económica y ha sorteado el sistema asociándose con países como China, Emiratos Árabes Unidos y Turquía.
A primera vista, las sanciones económicas tienen mucho sentido: Son más contundentes que las negociaciones diplomáticas, pero no tan dañinas como una guerra total (al menos en apariencia). Pero dado su bajo índice de éxito, es preocupante lo populares que se han vuelto como táctica en la política exterior estadounidense. Al igual que el uso de la fuerza militar, las sanciones pueden ser costosas y contraproducentes para Estados Unidos y sus intereses.
